Plošná doporučení

Doporučení č. 1: Stanovit podmínku veřejného slyšení uchazečů o funkci

U naprosté většiny hodnocených institucí zákon aktuálně nevyžaduje jakoukoliv formu veřejného slyšení s kandidáty či budoucími představiteli instituce. I když v některých případech k veřejným slyšením fakticky dochází, veřejnost nemá zákonem zaručeno, že se bude moci oficiálně seznámit s tím, kdo bude tyto důležité funkce zastávat, jaká je jejich vize řízení dané instituce, jak si představují, že by instituce měla fungovat, či jaké jsou jejich priority jakožto budoucích vedoucích představitelů. Stejně tak nemá veřejnost zákonem zaručenou ani možnost posoudit, jaké jsou odborné, ale i lidské předpoklady těchto kandidátů. Nelze spoléhat na to, že v praxi u některých institucí k veřejnému slyšení dochází. Bez zákonného ukotvení lze totiž od takové praxe snadno ustoupit, což by u celé řady hodnocených institucí představovalo problém.  Bez znalosti informací o kandidátech je totiž následně ztížena, či dokonce znemožněna kontrola výkonu jejich funkce ze strany občanské společnosti. Leckdy se přitom jedná o instituce, které mají na občany přímý vliv, ať už proto, že třeba regulují určitý segment trhu, či proto, že jejich kontrolní činnost zabraňuje aktivitám s nežádoucím dopadem na občany. Stejně tak znalost osob ve vedení úřadu umožňuje sledovat, zdali kupříkladu nemají při rozhodování nevyřešený střet zájmů. Samotné představení vize řízení úřadu pak napomáhá veřejnost ujistit, že kandidát nepředstavuje pouze politického nominanta, nýbrž že se jedná o člověka na svém místě.

Samozřejmě existují instituce, u kterých pořádání takového veřejného slyšení není namístě. Jedná se zejména o zpravodajské služby, u kterých není vhodné veřejně sdělovat, jaké jsou jejich priority či přístup k řešení záležitostí. Naopak u bezpečnostních sborů, zejména pak policie, veřejné slyšení za vhodné považujeme, neboť se jedná o instituci přímo a otevřeně interagující s občany. Celkově pak máme za to, že u naprosté většiny institucí nemůže být veřejné slyšení jejich čelních představitelů na škodu, neboť se beztak jedná o osoby veřejně činné a přinejmenším do určité míry mediálně činné.

Za důležité považujeme, aby byla podmínka veřejného slyšení ukotvena na zákonné úrovni, či ještě lépe, aby se v některých případech dostala až na úroveň nezpochybnitelné ústavní tradice. Tak či tak je třeba zajistit, aby se jednalo o povinnost v rámci jmenovacího procesu, a nikoliv pouze jakési „dobrozdání“ ze strany aktérů do něj zapojených. To je důležité proto, aby nebylo snadné tento mechanismus do budoucna opustit a nadále nevyužívat.

To, jakým způsobem veřejné slyšení proběhne, může být odvislé od konkrétního jmenovacího procesu. Jinak bude třeba přistoupit k situaci, ve které se bude prezentovat již vybraný kandidát v případě politických nominací, oproti situacím, ve které bude třeba prezentovat celou skupinu uchazečů ve výběrovém řízení. Klíčové jsou ovšem parametry navenek. Zajistit tak je třeba zejména to, aby se veřejnost o konání výběrového slyšení včas dozvěděla, a aby měla reálnou možnost se jej účastnit. Nemělo by se tak jednat o složitý proces úmyslně znepříjemňující účast veřejnosti (například při projednání na výboru, na kterém je třeba přítomnost hostů schválit a nadto je třeba projít bezpečnostní kontrolou). V současnosti se pak pochopitelně přímo nabízí využití dálkových přenosů, díky čemuž lze za dostačující veřejné projednání považovat i dálkový přenos kupříkladu ze zasedání poslanecké sněmovny, kde kandidát vystoupí a jsou mu kladeny otázky.

Doporučení č. 2: Obměňovat členy nejvyššího orgánu postupně

U více než poloviny hodnocených institucí zákon nevyžaduje, aby k obměně jejich nejvyššího orgánu docházelo postupně. Tento nedostatek lze z povahy věci vyčítat pouze v těch případech, kdy instituce má kolektivní nejvyšší orgán, neboť u orgánů monokratických je postupná výměna fakticky vyloučena. Přesto se však v kontextu hodnocení nezávislosti jedná o plošné doporučení, neboť u řady institucí doporučujeme kolektivní orgán zavést, s čímž se pojí i tento požadavek na jeho postupné obměňování.

Postupná obměna kolektivního orgánu totiž zvyšuje nezávislost instituce jako celku tím, že zajišťuje, aby bylo nezávislé její vedení. Postupná obměna přispívá ke stabilitě rozhodování instituce, zabraňuje překotným a náhlým změnám, přispívá ke vzniku dlouhodobé praxe instituce a brání instituci před politickými turbulencemi. Za předpokladu dostatečně dlouhého funkčního období jednotlivých členů kolektivního nejvyššího orgánu totiž nenastává situace, kdy by změna politické reprezentace zapříčinila náhlou obměnu celého vedení instituce, a tím i změnu jejího směřování. Vycházíme-li z předpokladu, že nezávislé instituce mají postupovat objektivně a čistě na základě zákona, pak je vhodné tyto instituce co možná nejvíce odstínit od změny jejich směřování prostřednictvím politické změny jejich vedení. Právě tomu zásadně napomáhá mechanismus postupné a pravidelné obměny členů kolektivního nejvyššího orgánu. Uvedené zároveň vysvětluje, proč u některých institucí zřízení kolektivního nejvyššího orgánu, a tím pádem ani jeho postupnou obměnu, nedoporučujeme. Jedná se právě o ty instituce, kde požadavek na akceschopnost a politickou odpovědnost převažuje nad požadavkem na institucionální nezávislost.

Jsme si vědomi toho, že potřeba vybírat člena každé jedné instituce každý rok může být z hlediska těch, kteří tak činí, náročná. Proto také naše doporučení k takové frekvenci obměny nutně nesměřuje. Jistě lze připustit i například výběr dvou nových členů každé dva roky, což by se mělo odvíjet i od délky jejich mandátu. Klíčovým je však požadavek na pravidelnost a postupnost obměny, která nadto musí být zakotvena na zákonné úrovni. 

Jsme si vědomi toho, že u některých institucí k postupné obměně fakticky dochází, máme však za to, že je tento požadavek natolik důležitý, že by se mělo jednat o skutečnou zákonnou podmínku, včetně zavedení mechanismů pro řešení situací s předčasně ukončeným mandátem. To představuje první stupeň ochrany před tím, aby se konkrétní instituce prostě jen nerozhodly postupný výběr opustit. Zároveň se jedná o nutný předpoklad koordinace jmenování v případech, kdy se na obsazování nejvyššího orgánu má podílet více jednotlivých aktérů bez nutnosti vzájemného souhlasu.

Doporučení č. 3: Obsazovat členy kolektivního řídicího orgánu různými aktéry

U téměř poloviny hodnocených institucí je vedení úřadu obsazováno pouze jedním aktérem. Typicky se jedná o případy, kdy celé vedení instituce jmenuje vláda, bez zapojení dalších aktérů. Tuto situaci leckdy nelze považovat za optimální, zejména v případě, kdy není ospravedlnitelný přímý vliv vlády na instituci, jako v případě nutnosti přímé osobní zodpovědnosti či důvěry mezi jejími představiteli a vládou, jako je tomu například u bezpečnostních sborů. Ve všech dalších případech a zejména u institucí, jejichž úkolem je vykonávat nezávislé rozhodování či dozor, je pak obsazování více aktéry vhodné. Při existenci kolektivního orgánu je tak totiž zajištěno, že jeho členové neodpovídají, byť třeba jen pocitově a neformálně, pouze jedné instituci, nýbrž institucím více. Tím je zajištěna pluralita odpovědnosti a tím pádem znesnadněn přímý vliv na instituci.

Zároveň je prostřednictvím obsazování kolektivního orgánu více aktéry zajištěna lepší parita moci, čímž jsou vyvažovány i politické zájmy, a je tak znesnadněno uzmutí instituce pouze jednou částí politických sil. Stejně tak zapojení více aktérů do jmenování brání snadným dohodám a mocenským dělením jednotlivých institucí, neboť žádný z aktérů nemá nad jakoukoliv z nich absolutní vliv.

Při rozdělování jmenovacích pravomocí lze typicky zvažovat hlavní politické aktéry a instituce spolu s některými aktéry vnějšími. Typicky se tak bude jednat o zapojení vlády, jednotlivých ministrů, komory Parlamentu, prezidenta republiky, či například některé profesní komory a akademické obce.

Doporučení č. 4: Lépe stanovit podmínku relevantní praxe

V současnosti není u většiny posuzovaných institucí zákonem vyžadována relevantní praxe pro výkon funkce v jejich čele. Ačkoliv existují i výjimky, obecně lze konstatovat, že zavedení této podmínky považujeme za žádoucí u takřka poloviny hodnocených institucí.

Platí totiž, že nezávislost instituce je větší, má-li její vedení alespoň základní odbornou kvalifikaci, která mu umožňuje si o směřování úřadu činit vlastní úsudek. Jinými slovy, je-li v čele instituce osoba, která o předmětu činnosti instituce nemá valné znalosti, může být snadněji manipulována a ovlivňována ve svém rozhodování. Zároveň hrozí, že může být instituce ve své činnosti paralyzována tím, že bude do jejího čela úmyslně jmenována zcela nekompetentní osoba. Právě těmto rizikům jsou základní kvalifikační požadavky stanovené na zákonné úrovni schopny předcházet, neboť postup v rozporu s nimi je alespoň do určité míry přezkoumatelný a napadnutelný.

Míra specifičnosti jednotlivých kvalifikačních požadavků se u konkrétních institucí bude lišit. U některých jistě postačí kupříkladu požadavek magisterského vzdělání určitého typu, u jiných bude namístě vyžadovat specifickou praxi v oboru. U institucí, kde nejvyšší orgán přímo nerozhoduje o právech a povinnostech osob ve specifické oblasti pak jistě není nutné vyžadovat specifickou praxi, a postačí kupříkladu požadavek na relevantní praxi manažerskou.

V některých případech pak spíše než podmínka relevantní praxe může být vhodný zásadní požadavek na morální integritu a důvěryhodnost kandidátů. Bude tak tomu zejména v situacích, kdy by přílišný důraz na praxi z regulovaného prostředí vedl k jeho uzavírání a situaci, kde se každý s každým zná, a regulátor svého osobního známého zpravidla nereguluje příliš efektivně. Je tak vždy namístě se zamýšlet nad tím, jaké má každé konkrétní navrhované pravidlo faktický okruh osob, z kterých lze po jeho implementaci vybírat, a jaké jsou důsledky takového omezení.

Doporučení č. 5: Provádět transparentní výběrová řízení 

Toto doporučení patří do skupiny tzv. faktických kritérií, která není vždy nutné upravovat zákonem, důležitá je spíše konkrétní praxe.  Zákonná úprava však může jít těmto požadavkům vstříc a po jednotlivých aktérech požadovat, aby tato kritéria beze zbytku naplňovala.

Obecně lze konstatovat, že schopnost institucí pořádat transparentní výběrová řízení je poměrně nízká. Při hodnocení tohoto kritéria klademe důraz na pojem transparentní, který spočívá ve splnění následujících 4 podmínek: (i) výzva k podání přihlášek musí být zveřejněna, (ii) kandidáti předkládají v rámci výběrového řízení projektu nebo vizi řízení instituce, (iii) seznam členů komise je snadno dohledatelný, (iv) komise je složena ze zástupců alespoň tří různých institucí. V případě, že nejsou tyto čtyři podmínky splněny (a to najednou), nelze považovat výběrové řízení za dostatečně transparentní. Tím zdůrazňujeme, že samotné výběrové řízení nemusí stačit, nýbrž že je třeba trvat na tom, aby tato obsahovala i výše zmíněné parametry. Výběrová řízení totiž ve skutečnosti často slouží jako pouhá zástěrka k jmenování předem vybraného kandidáta, kdy je tento výběr posléze ospravedlňován právě tím, že kandidát prošel výběrovým řízením, a nikoliv faktickými důvody pro jeho nominaci.

Právě proto došlo k výběru uvedených kritérií, která po výběrových řízeních požadujeme, a která přispívají k výběru kvalitních kandidátů, kteří jsou nejen zkušenými manažery a/nebo odborníky a zároveň u nich není vysoké riziko, že jsou nominování z politických nebo jiných než odborných důvodů.

Výběrová řízení, která splňují uvedené nároky na transparentnost doporučujeme zavést u více než dvou pětin hodnocených institucí. Tento požadavek lze označit za jedno z příměji aplikovatelných a přímočarých doporučení, která nevyžadují zásadnější zásah do struktury institucí. Pokud tak instituce trpí vadami v procesu výběru jejího vedení, transparentní výběrové řízení představuje zlepšení, které lze implementovat ihned při dalším kole obsazování jejího vedení.

S tím souvisí skutečnost, že u celé řady institucí doporučujeme zřízení kolektivního nejvyššího orgánu. Ten považujeme za z povahy věci nezávislejší než monokratické vedení, neboť je vždy třeba ovlivnit více osob, což je z povahy věci náročnější. Zároveň s ohledem na mocenskou paritu doporučujeme, aby tyto kolektivní orgány byly obsazovány více institucemi, přičemž k obměně členů má docházet pravidelně a postupně. Za předpokladu, že takový kolektivní nejvyšší orgán vznikne, pak nepovažujeme za nutné, aby byla výběrová řízení na jeho obsazení konána. To může v kontextu výše uvedeného působit zvláštně, avšak jsme toho názoru, že se nejedná o nic problematického. Politický způsob výběru kandidátů je legitimním způsobem ustanovení úřadů a moci a jde jen o to, jestli je správně nastaven. Pluralita institucí, které jmenují a postupný výběr, jsou podle nás v tomto ohledu klíčové. Zaa předpokladu jejich naplnění, pochopitelně detailně přizpůsobeného každé konkrétní instituci, je považujeme za dostačující. Transparentní výběrové řízení totiž směřuje k výběru objektivně nejvhodnějšího kandidáta, podle jasných kritérií a za předem stanovených podmínek, přičemž o výběru rozhoduje pluralitně nastavená výběrová komise. Jsme přesvědčeni, že nemá smysl, aby se o objektivní výběr pokoušelo více různých jmenujících aktérů, neboť při správném nastavení podmínek výběru, které požadujeme, by nutně museli docházet k obdobným výsledkům. Pluralita jmenování by tak byla zbytečná. Lze tak shrnout, že nezávislost instituce může být zaručena buď objektivním výběrem prostřednictvím výběrového řízení, nebo vhodně nastaveným pluralitním politickým výběrem. Každopádně však platí, že do doby, než by námi doporučované kolektivní orgány se specifickým způsobem obsazování byly zavedeny, jsou transparentní výběrová řízení nutností a nejlepší možnou praxí.

U některých institucí pak výběrové řízení ani pluralitní jmenování nepovažujeme za nutné. Jedná se o ty instituce, kde je klíčová důvěra, odpovědnost a úzká kooperace mezi politiky a vedením instituce. Typicky se jedná o bezpečnostní sbory či zpravodajské služby, kde stát, konkrétně pak vláda, nesou primární odpovědnost za bezpečnost státu, implementaci konkrétních opatření a akceschopnost v případě krize. Proto mají mít možnost jmenovat do těchto pozic osoby, kterým důvěřují. Zároveň je nutné, aby mohli být politici jasně zodpovědní v situaci, kdy některá z těchto institucí začne jednat v rozporu se zákonem, či svévolně. Jen těžko lze vyvozovat osobní odpovědnost v situacích, kdy došlo k objektivnímu odosobněnému výběru vedení. Nic z uvedeného však nesnižuje nutnost, aby v případě tohoto typu jmenování došlo vždy k jeho jasnému a transparentnímu zdůvodnění.

Doporučení č. 6: Zajistit snadnou dohledatelnost členů výběrové komise

Toto doporučení se týká faktické nezávislosti a je úzce spojeno s transparentním výběrovým řízením. Platí totiž, že nestačí, aby výběrové řízení transparentním bylo, musí se tak i jevit. Zároveň nestačí, aby uvedené platilo pouze v době jeho konání. Při hodnocení jsme se často setkali s problémem, že i když instituce vypisují výběrové řízení, velmi často nelze dohledat členy výběrové komise. Zároveň však nelze nade vší pochybnost vyloučit, že v době konání výběrového řízení tato informace dostupná byla. To samo o sobě považujeme za problematické, neboť zde pojednáváme o výběru vedení několika zásadních institucí, nikoliv o výběru jejich běžných zaměstnanců. S ohledem na to by měl na zpětnou přezkoumatelnost a dohledatelnost údajů o výběrových řízeních dbán zvláštní důraz tak, aby jejich nedostupnost nevzbuzovala leckdy třeba nedůvodné pochyby o jejich objektivitě a řádnosti.

Zveřejnění seznamu členů komise totiž zvyšuje transparentnost a zodpovědnost za výběr (členů) vedení. Rovněž zvyšuje nezávislost vedení úřadu tím, že je možné identifikovat vazby mezi členy komise a uchazeči. Nemusí jít vždy o překážku pro výběrové řízení. Důležité je, aby byly tyto vazby známé a v případě pochybností mohly být vysvětleny. Zároveň platí univerzální zásada transparentnosti ve veřejné správě a sice, že kde se nic nekalého neděje, není co skrývat.

I u zveřejnění seznamu členů komise lze najít případy, ve kterých tento požadavek musí ustoupit kupříkladu zájmu na bezpečnost zúčastněných osob. V takovém případě je však nutné trvat na tom, aby bylo snadno dohledatelné rámcové zdůvodnění toho, že právě bezpečnost je důvodem pro nezveřejnění seznamu, a veřejnost si tak tyto skutečnosti nemusela domýšlet.

Doporučení č. 7: Zvýšit pluralitu aktérů, kteří se podílejí na volbě nejvyššího orgánu

Legislativně ukotvit povinnost volit nejvyšší orgán prostřednictvím různých aktérů doporučujeme u dvou pětin hodnocených institucí. Toto doporučení vychází z předpokladu, že zákonem vyžadovaná podmínka shody více aktérů snižuje riziko nemístného vlivu jednoho z nich na instituci, což snižuje riziko čistě politických jmenování a nominací, spolu se zákulisnímu dohodami. Zvyšuje se i odolnost výběru proti nekalým praktikám, neboť zapojením více aktérů hrozí, že některý z nich informaci o případných nekalých úmyslech vynese na veřejnost. 

Při zapojení více aktérů se typicky jedná o rozdělení nominačního a jmenovacího oprávnění, popřípadě o požadavek souhlasu dalšího aktéra s jmenováním. Typicky se bude jednat o situace, kdy kupříkladu vláda navrhuje kandidáta, a prezident republiky jej jmenuje. Stejně tak lze zvážit zapojení komor parlamentu, či třeba akademickou obec. 

V této souvislosti zdůrazňujeme, že za dostatečné nepovažujeme rozdělení jmenovacího oprávnění mezi ministra a vládu. Jakkoliv se jedná o z hlediska plurality lepší situaci, než když je jmenování výhradně v rukách vlády, stále ministr představuje člena vlády, který může být jejím usnesením zavázán, a jehož osud jakožto člena vlády leží v rukách jejího předsedy. Z hlediska jmenovací plurality tak nelze konstatovat, že by měl ministr prostor jednat zcela nezávisle a dle vlastního uvážení.

Zapojení více aktérů do jmenovacího procesu konkrétního kandidáta s sebou samozřejmě nese i svá rizika, zejména co do možnosti jmenování blokovat. S těmito situacemi je vhodné na zákonné úrovni počítat, a stanovit pro jmenování adekvátní lhůty, jejichž porušení s sebou bude nést citelnou sankci, například v podobě pozastavení vyplácení odměny blokujícímu aktérovi. Zároveň je vhodné proces nastavit tak, aby klíčová místa mohla podléhat adekvátní, avšak vhodně iniciovatelné soudní kontrole, zejména co do kompetencí a nečinnosti zúčastněných osob.

Doporučení č. 8: Vymezit či zpřesnit pravomoci a úkoly místopředsedů, členů nejvyššího vedení nebo zástupců vedení

Při hodnocení institucí jsme se relativně často setkali s případy, kdy nejvyšší představitel daného úřadu fakticky ustavil své zástupce (např. náměstky apod.), formálně však nejsou jejich pravomoci a úkoly definovány. Alespoň rámcové vymezení úkolů a kompetencí dalších členů vedení přitom zvyšuje nezávislosti, neboť snižuje riziko, že vnitřní rozhodovací procesy budou ovlivněny jen nejužším vedením, zejména v případě monokratického nejvyššího orgánu.

Tento nedostatek doporučujeme napravit u více než třetiny hodnocených institucí. Vymezení postavení místopředsedů a jejich pravomocí přitom nemusí být nijak detailní. V zásadě se jedná o to, aby zákon existenci místopředsedů či zástupců vedení předjímal a aby jim alespoň rámcově svěřoval určitá oprávnění, i kdyby jen řídícího charakteru. Takové ustanovení totiž alespoň částečně brání tomu, aby byla funkce místopředsedy úmyslným jednáním předsedy fakticky vyprázdněna, či aby vůbec nebyla obsazena. Tyto podmínky je zároveň vhodné spojit s ochrannými mechanismy pro jejich neplnění, zejména v rámci procesů ve služebním poměru. 

Platí totiž, že pokud má instituce alespoň základní pluralitu vedení, pak nemůže nově dosazený vedoucí toto rozdělení zcela ignorovat. Když naopak základní postavení zástupců upraveno není, pak si může nově dosazený vedoucí snáze utvářet instituci k obrazu svému., přinejmenším z formálního hlediska. Stejný nedostatek se ukazuje i v případě úpravy pouze vnitřním předpisem, pokud jej schvaluje instituce sama. Samozřejmě je třeba mít na paměti, že je tento požadavek úzce spojen se služební kulturou, bez jejíž vysoké úrovně nemůže nikdy dojít k jeho plnému naplnění. Jedná se tak pouze o jakousi základní zákonnou kotvu a předpoklad.

Samozřejmě existují i instituce, u kterých toto autonomní zakotvení žádoucí není. Jedná se o ty instituce, které se řídí přísnou hierarchickou strukturou a jsou řízeny rozkazy. U nich totiž platí princip zvýšené odpovědnosti a subordinace, který ovlivňuje i jejich vedení a jeho vlastní zodpovědnost směrem k politické reprezentaci.

V případě zřízení kolektivního nejvyššího orgánu je pak toto doporučení modifikováno na alespoň základní a velmi rámcové vymezení pravomocí členů tohoto kolektivního orgánu, například co do práva požadovat informace, či v určité míře vydávat služební příkazy, je-li to vhodné a systematicky odůvodněné.

Doporučení č. 9: Zpřesnit postup pro odvolávání členů nejvyššího orgánu

Z hlediska nezávislosti institucí je třeba brát v potaz i otázku odvolání členů nejvyššího orgánu. To totiž představuje zásadní zásah do fungování instituce, avšak zároveň se nejedná o přímočaré ovlivnění jejího fungování co do jejího aktivního směřování. Odvoláním z funkce je však možné zamezit tomu, aby se instituce určitým způsobem chovala, což může být zneužito v případech, kdy je některá instituce či její představitelé „příliš aktivní“, například při dozorových pravomocích. Odvolání z funkce je však důležitým nástrojem v případech, kdy dochází naopak k pasivitě vedení instituce, ať už z neochoty, či naopak ze snahy instituci paralyzovat a blokovat. S ohledem na uvedené tak lze volit z několika variant, které lze vzájemně i částečně kombinovat. 

Jedna z možností tak je ponechat proces odvolání vcelku jednoduchým, kdy člena nejvyššího orgánu odvolává jediný aktér, typicky vláda či poslanecká sněmovna. V takovém případě je však, s výhradou specifických bezpečnostních složek, třeba trvat na důkladném a přezkoumatelném odůvodnění takového kroku, ideálně navíc pouze z taxativních důvodů vymezených zákonem, typicky pro neschopnost či hrubé porušení povinností. Takové rozhodnutí navíc musí být přezkoumatelné soudem. 

Druhá z variant naopak předpokládá interakci více aktérů, kdy lze kombinovat návrhovou a schvalovací pravomoc odvolání, či čistou součinnost dvou či více aktérů. V takových případech již není bezvýhradně nutné trvat na taxativních důvodech odvolání, i proto, že se jedná o přenos odvolací pravomoci do politické roviny. I tak však lze taxativní výčet doporučit a stále je nutné trvat na požadavku odůvodnění tohoto kroku. 

S ohledem na to, že nutnost interakce více aktérů na odvolávacím procesu může představovat podstatnou překážku pro odvolání kohokoliv z funkce, lze zvažovat i možnost, ve které by rozhodnutí druhého z aktérů nebylo diskreční, ale mandatorní. Výhradu představují zjevné excesy, jako je tomu například u mechanismu odvolání ministra z funkce na návrh předsedy vlády. Tam prezident republiky slouží pouze jako pojistka, která by neměla potvrdit zjevnou protiústavní destruktivní svévoli, v běžných případech je však povinen vyhovět.

Právě relativní snadnost odvolávání z funkce s přezkumným mechanismem totiž může představovat jeden ze způsobů, jak vyvážit neakceschopnost instituce v důsledku neschopného vedení, aniž by byla příliš narušena její samotná nezávislost. V zásadě se jedná o opak konstruktivního veta, kdy je sice možné odvolávat relativně snadno, ale už nesmí být snadné dosadit nového kandidáta, čímž by mohlo teprve dojít k faktickému ovládnutí instituce.

Tyto možnosti pak lze samozřejmě vzájemně kombinovat a uzpůsobovat potřebám jednotlivých institucí.

Závěr

Veškerá sledovaná kritéria směřují k hodnocení nezávislosti institucí. Stejně jako kdekoliv jinde, i zde platí, že upřednostnění jednoho parametru nad ostatními může způsobovat nežádoucí efekty. Jsme si tak plně vědomi, že některé mechanismy zvyšující nezávislost mohou leckdy zásadně ovlivňovat kupříkladu akceschopnost či odpovědnost. Ty jsou jistě také důležité a při tvorbě nastavení konkrétní instituce je tak třeba brát v potaz i tyto další faktory. Pokud však dojde k úmyslné neaplikaci některého z faktorů zvyšujícího nezávislost, je o to více třeba dbát na aplikaci faktorů dalších, a tak dojít k optimálnímu výslednému poměru.

Zásadní poznatek z hodnocení nezávislosti institucí je, že systém nastavení institucí v České republice je mimořádně nekonzistentní, a to bez toho, aby tyto inkonzistence sledovaly konkrétní záměr. Některé instituce tak mají předsedy, jiné ředitele, některé kolektivní orgán s místopředsedy, jiné bez místopředsedů, a leckdy nelze vysledovat žádný záměr, který by za tímto rozlišením stál. Důvodové zprávy k jednotlivým zákonům zpravidla mlčí. Tato inkonzistence pak způsobuje celou řadu problémů, kdy není snadno určitelné, kdo za co zodpovídá, kdy je třeba kterou otázku či jmenování řešit, či jaký mechanismus zvolit při selhávání instituce. Jistě lze spekulovat nad tím, že tento zmatek znesnadňuje ovládnutí institucí politickými aktéry, stejně dobře však lze uvažovat nad tím, že tento zmatek znemožňuje kontrolu veřejnosti nad stavem institucí, což naopak jejich případné ovládnutí usnadňuje. Tak jako tak lze uzavřít, že dobře nastavený, robustní, ale přehledný systém je pro nezávislost institucí vhodnější než současný zmatek. Ke změnám tak nedoporučujeme přistupovat ad hoc.

Při úvahách o nezávislosti institucí vždy přichází v potaz jejich vedení, neboť právě to o směřování instituce rozhoduje. Je však vhodné zamýšlet se nad tím, co všechno má vedení fakticky konat. V českém systému totiž předseda či nejvyšší orgán nezřídka rozhodují ve správním řízení o právech a povinnostech osob v souladu s agendou úřadu. To přidává do problematiky nezávislosti další bolavé místo, neboť je třeba zvažovat, nakolik může být takový vliv na instituci problematický. Přinejmenším u institucí, jejichž úkolem je z velké části rozhodovat ve správním řízení (jako zejména ÚOHS, ERÚ a ČTÚ) je tak namístě zvažovat, zdali by nemělo být vedení úřadu od rozhodování odstřiženo, a princip rozkladu opuštěn. Uvědomujeme si, že se jedná o zásadní zásah do fungování těchto institucí, máme však za to, že alternativní verze, jako například rozhodování prostřednictvím odvolacích komisí, fungovat může, stejně jako vhodně nastavené jednoinstanční rozhodování s následným efektivním soudním přezkumem. Princip rozkladu totiž, spíše než cokoliv jiného, slouží ke stvrzení či nápravě původního rozhodnutí, nikoliv k revizi celého řízení. Ostatně tento princip vychází ze skutečnosti, že nad institucí není jiná nadřazená, která by její postup přezkoumat mohla. Přezkum je tak svěřen pouze jejímu předsedovi. Ten přitom z povahy věci nemůže rozhodnutí instituce kontrolovat tak efektivně, jako instituce jiná, i proto, že kontroluje „u sebe doma“, jakkoliv je samozřejmě v ideálním případě zachováván princip nezávislosti první instance na předsedovi. Jistému jeho vlivu se však ubránit nelze. Právě proto je rozklad spíše stvrzením již vyřčeného, které může mít smysl u institucí, v jejich čele stojí ministr. Tam vydáním rozhodnutí v rozkladu fakticky dochází k politickému stvrzení toho, jak úřad samotný rozhodl. Má však předseda nezávislého úřadu stejnou pozici, aby mohl rozhodnutí podobným způsobem a se stejnými důsledky stvrdit?

S tím částečně souvisí i poslední poznámka, která se týká nezávislosti a nestrannosti. Nezávislost je totiž, na rozdíl od nestrannosti, pojmem relativně novým, přinejmenším co se státní správy týče. To první, co bylo vždy třeba řešit, je totiž nestrannost. Soudce mohl být závislý na králi, avšak nesměl mít vztah k projednávané věci a stranám sporu. Stejně tak i dnes na prvním místě platí, že instituce musejí být při svém rozhodování především nestranné, tak, aby mohly postupovat objektivně. S tím, jak se společnost a stát postupem času komplikují, se však komplikuje i správa věcí veřejných. S ohledem na členství České republiky v nadnárodních organizacích, spolu s potřebou zachovávat naše lidskoprávní závazky, se zvyšuje potřeba, aby některé instituce byly skutečně nezávislé, tedy aby byly odstíněné od základních složek státní moci. To je však zároveň velmi problematické, neboť v případě, kdy se jedná o stát demokratický, uvedené zároveň znamená, že se jedná o instituce, na které lid, potažmo voliči, nemají přímý vliv. Samozřejmě může stále docházet ke změnám prostřednictvím legislativy, to však s ohledem na mezinárodní a evropské právo neplatí vždy. Odstínění lidu od rozhodování přitom vždy představuje problém, který ne vždy lze snadno obhájit. Je však třeba trvat na tom, že žádná instituce není a nemůže být v demokratickém státě zcela nezávislá. Nezávislost, jak ji pojímá i naše hodnocení, tak v podstatě představuje spíše její určitou míru než absolutní hodnotu. Aby se z demokracie nestala sofokracie, či ještě hůře oligarchizovaná meritokracie, je nutné, aby stále byl zachováván určitý legitimizační řetězec. Proto není vždy vhodné vše vybírat objektivně a politické aktéry od posuzovaných institucí naprosto izolovat. To však neznamená, že nemají být nastaveny přísné mechanismy a mantinely, ve kterých se má tento kontakt odehrávat. Právě k tomu směřují i naše hodnocení a doporučení. Nezávislost tak nepředstavuje nic absolutního. Je třeba mít na paměti, že u mnoha institucí je na prvním místě jejich nestrannost, jakkoliv střet zájmů a oligarchizace politiky poukazují na skutečnost, že nefunguje-li optimálně demokratický systém, pak je třeba přemýšlet nad tím, jak alespoň některé součástí veřejné moci uchovat funkční i přes tento systémový defekt, právě prostřednictvím nestrannosti.